Chile y el Tratado Continental

Por: Rosa Garibaldi*
En abril de 1855, Cipriano Coronel Zegarra llegó a Santiago de Chile como encargado de negocios del Perú. Abogado, diputado por Tacna al Congreso Constituyente de 1839 y con amplia experiencia diplomática como jefe de misión, era el hombre indicado para lo que Ramón Castilla tenía en mente: revivir su ideal de defensa hemisférica, planteado inicialmente en el Tratado de Confederación de 1848. Lo motivaron en ese entonces dos hechos que escandalizaron a toda la América Latina: el intento del presidente ecuatoriano José María Urbina de establecer un protectorado estadounidense en las islas Galápagos y la invasión de Nicaragua por el filibustero William Walker, con el apoyo encubierto de Estados Unidos.
Ideal de defensaEn agosto de 1856, Coronel Zegarra recibió instrucciones de Castilla para iniciar gestiones. Había de lograrse, con Chile, un tratado de alianza y defensa continental. Al principio, Antonio Varas de la Barra (1817-1886) —uno de los chilenos más notables de su tiempo y canciller desde 1850— rehuyó el tema. Finalmente aceptó iniciar las negociaciones. Coronel entregó a Varas unas bases donde figuraba un Congreso de Plenipotenciarios, órgano esencial “para asegurar la independencia de todas las repúblicas hispanoamericanas [...] no solo contra los ataques, sino contra todo intento de las grandes potencias de humillarlas con pretensiones exageradas apoyadas en la fuerza”. Al igual que en el tratado planteado en 1848, este Congreso tendría la atribución de declarar el “casus foederis” o precausa para la guerra.
Otro espírituTras cinco meses, el chileno Varas entregó sus propias bases, distintas a las propuestas por el Perú. Varas enfatizaba la promoción de las relaciones comerciales y culturales y disponía garantías mutuas para la independencia de los estados miembros y la integridad de sus territorios. Se oponía a la creación de una alianza ofensiva y defensiva, frente a las potencias, alegando la imposibilidad de concretarlas y restringiéndola a mutuos auxilios militares contra las expediciones de filibusteros. Satisfacía así dos objetivos chilenos: conseguir una base amplia para sus negocios y su comercio, y la aceptación del Perú de no intervenir en los asuntos ecuatorianos. Siendo punto prioritario de la política exterior chilena mantener el equilibrio de poder en las naciones sudamericanas del Pacífico, a través de la preservación del statu quo, Chile se mantuvo desconfiado y alerta para “desalentar toda ambición del Perú sobre el Ecuador”. Seguín, canciller peruano, le transmitió a Coronel la angustia de Castilla porque su liga de defensa hemisférica no se hiciera realidad, sin embargo ansioso de que los gobiernos latinoamericanos se adhirieran el tratado, autorizó su firma.
Vocación integracionistaEl mayor mérito del Tratado Continental era promover el progreso de las repúblicas sudamericanas para integrarlas al comercio y los negocios mundiales. Se otorgaba el tratamiento de nacionales a los ciudadanos de cualquiera de los estados contratantes y a sus bienes, exonerándolos de todo impuesto no pagado por los nacionales. Concedió el trato de nacionales a las naves de todos los confederados y valor pleno “a los documentos, pruebas actuadas y sentencias judiciales”, así como a los títulos profesionales. Se uniformizó un sistema de monedas, pesos y medidas. Los periódicos, diarios o folleetos “tendrían libre circulación en los territorios de las Partes Contratantes”. Conforme con el Derecho Internacional, se fijaron los privilegios, exenciones y atribuciones de los funcionarios diplomáticos y consulares, así como la adopción de tales reglas en las relaciones del Perú con los demás estados, para frenar los abusos perpetrados por las grandes potencias, especialmente en cuanto a reclamos.
Razones de guerraSi un Estado confederado agresor se negaba a darle a un Estado confederado agredido, justicia o satisfacción, se podía recurrir a la guerra. El Congreso de Plenipotenciarios mediaría para la solución de las diferencias. Se incluyeron dos principios esenciales en la política exterior peruana: el de la no intervención y el de la defensa de la integridad territorial. Ochenta años antes de la Declaración de Washington de 1932, y en un punto trascendental para el Perú en sus relaciones con el Ecuador, el Tratado Continental no reconocía los territorios arrancados por la fuerza ni los que pudieran tomar la forma de una enajenación voluntaria (exceptuándose a las concesiones para regularizar las demarcaciones geográficas y las fronteras).
Éxito en WashingtonEn junio de 1857, a pedido de la Convención Nacional, se enmendó el artículo 2 del Tratado Continental que afirmaba la libre navegación de las embarcaciones en mar, ríos, costas o puertos de todas las naciones miembros, con los mismos derechos que las naves nacionales. Esto contradecía la Convención de Navegación Fluvial firmada en 1851, por el Perú con el Brasil, que señalaba que la navegación pertenecía exclusivamente a los respectivos estados ribereños. El 15 de setiembre de 1856 los plenipotenciarios de Chile, el Perú y Ecuador firmaron el Tratado Continental en Santiago. Menos de dos meses después los representantes hispanoamericanos —bajo el auspicio del ministro peruano Juan Ignacio de Osma— firmaron el tratado de Confederación de los Estados Hispanoamericanos, en Washington D.C. Era un texto prácticamente idéntico a las bases enviadas inicialmente por Castilla a Coronel Zegarra y este a Varas. El Tratado de Washington no tuvo posibilidades de lograr una aceptación general pero representó una expresión de solidaridad, en tiempos difíciles, y un éxito para la diplomacia peruana.
Estados Unidos en contraTeniendo en cuenta las disposiciones para los mutuos auxilios militares contra las expediciones de filibusteros en el Tratado Continental y en el de Washington, el Gobierno de Estados Unidos se opuso a su ratificación. La liga de naciones hispanoamericanas no representaba mayor peligro militar para la poderosa nación, el problema era otro: la unión podía dañar intereses comerciales estadounidenses e impedir la apertura del Amazonas a la navegación mundial. Convencido de que los tratados tenían la meta de crear una alianza continental de las naciones hispanoamericanas contra lo que ellos llamaban “la ambición e intervención de Estados Unidos”, emprendió una campaña diplomática para convencer a los gobiernos de la región que no había necesidad de un tratado pues la expedición del filibustero Walker (origen de los esfuerzos de unión) había sido derrotada.
Incoherencias al surChile demoró varios meses en abordar la ratificación del Tratado Continental. Periódicamente, sin mayor entusiasmo, el documento continuó discutiéndose en el Congreso. La apropiación por parte de España de las islas de Chincha que motivaron en 1864 la reunión del segundo Congreso Americano de Lima, marginaron el tema del Parlamento chileno hasta que la Guerra del Pacífico terminó por hacerlo desaparecer. La postura chilena frente al Tratado Continental fue consecuente con su tradición política de oponerse a la creación de una organización de seguridad colectiva. El gobierno de Castilla fue el único que desplegó esfuerzos continentales para lograr adhesiones, enviando ministros a lo largo de la América Hispana. En Argentina su emisario Buenaventura Seoane se enfrentó, en 1862, a la histórica reticencia de esa nación para integrar una unión continental. El canciller Rufino de Elizalde pomposamente afirmó que Argentina “estaba identificada con la Europa hasta lo más que es posible”, que la América Latina era una entidad política que no existía, y que no había amenaza alguna a la América independiente. Frente a ello, Seoane le disparó tres dardos que dieron en el blanco: “¿Y Santo Domingo,? ¿Y México? ¿Y las Malvinas?”.
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El Tratado Continental fue continuación de obra iniciada por Bolívar en el Congreso de Panamá (1826).
Conjuntamente con el Tratado de Confederación de 1848 y el Tratado de Washington de 1856, influyó en el panamericanismo plasmado en la creación de la OEA.
En 1889 se convocó en Washington la primera Conferencia Internacional de Estados Americanos.
Del 6 al 8 de junio (2010) Lima será sede del Cuadragésimo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA.
Los tratados hispanoamericanos del siglo XIX adquirieron vigor hasta convertirse en estructura jurídica y política en la Carta de la OEA.